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葉富貴：實現(xiàn)督導大力推進“全面改薄”
實現(xiàn)督導的制度化和科學化
大力推進"全面改薄"
清華大學教育研究院教授 葉富貴
2013年12月，經(jīng)國務(wù)院同意，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部啟動實施全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學校基本辦學條件工作，計劃用3-5年的時間改善貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學校教學和生活設(shè)施等，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)教育差距，促進基本公共教育服務(wù)均等化。2015年8月18日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十五次會議，審議通過《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學�；巨k學條件工作專項督導辦法》（以下簡稱《督導辦法》）。中央深改組作為我國改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實的層級最高、最具權(quán)威的政治機構(gòu)，將《督導辦法》納入議事日程并審議通過，凸顯了其重大的戰(zhàn)略意義。這是中央深改組通過的第四份有關(guān)教育的重要文件，也是第一份關(guān)于教育項目督導的重要文件。
一、《督導辦法》文本解讀
《督導辦法》共分五章共十九條。
第一章總則3條，明確了督導的目的和依據(jù)、實施主體和時間安排、主要原則。
第二章專項督導的主要內(nèi)容4條，明確了督什么的問題。
第三章專項督導的程序和方式7條，明確了怎么督的問題。
第四章專項督導結(jié)果的運用2條，明確了督導的問責和激勵機制。
第五章附則3條，明確了督導方法實施的范圍、時間，并為省級督導提供了依據(jù)。
從專項督導內(nèi)容的文本來看，《督導方法》清晰明了地說明了督什么的問題，突出強調(diào)改善貧困地區(qū)薄弱學校辦學條件的底線要求。從這里可以看出《督導辦法》體現(xiàn)出高度的政治意識和政策水平，充分領(lǐng)會了黨中央、國務(wù)院和習近平總書記、李克強總理關(guān)于提高義務(wù)教育發(fā)展水平、推進教育公平和社會公平的重要思想和指示精神。
專項督導的內(nèi)容抓住了項目實施和推進的關(guān)鍵，把進展成效作為督導的核心，體現(xiàn)出了改薄工作的全面內(nèi)容和重點任務(wù)，也找到推進改薄工作的有效途徑�！抖綄мk法》可以說吃透政策，立足現(xiàn)實，努力把政策落實到實際，落實到具體工作上。
專項督導的內(nèi)容還包括質(zhì)量管理、保障體系、公開公示，實際上就為改薄工作構(gòu)建出了一套完整的組織和制度，這就為改薄項目提供了規(guī)范的管理和完善的運作。特別值得一提的是，把質(zhì)量管理、公開公示作為項目要求并進行督導，說明《督導辦法》在繼承和總結(jié)此前督導經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有不少的創(chuàng)新。
在程序和方式上，《督導辦法》創(chuàng)新的地方在于引入日常監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)測和第三方評估，這是教育督導工作新的探索，將為以后的發(fā)展和完善積累很好的基礎(chǔ)和經(jīng)驗。督導方法充分考慮到了督導成本和效益的問題，采取隨機抽查的方式，既減少了對地方和學校的干擾，也保證了督導的科學性。督導方法同樣重視改薄的成效，因此在督導上不僅強調(diào)通過科學的方法實現(xiàn)督導結(jié)果的有效性，而且要根據(jù)督導結(jié)果進行整改落實。
為了強化督導結(jié)果的效用，《督導辦法》專章規(guī)定了督導結(jié)果的運用。這就把督導工作真正落到實處，不走形式，不是空文，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，責任缺失，追究責任，卓有成效，表揚激勵，以真正通過督導來扎扎實實地推進改薄工作。
二、《督導辦法》的亮點與突破
《督導辦法》的制定基于前沿的教育督導評估理論，借鑒了國際上較先進的做法，結(jié)合我國長期以來形成的教育督導評估傳統(tǒng)和經(jīng)驗，同時廣泛征求了各方意見，應(yīng)該說是一份結(jié)合實際的科學的督導辦法�！抖綄мk法》在不少方面都有創(chuàng)新和突破：
（一）充分吸納教育督導國際前沿理論與實踐�！抖綄мk法》綜合了國際上較為先進的督導評估的"效果模型"、"經(jīng)濟模型"與"同行評議模型"等理論流派各自的優(yōu)勢，形成了基本的督導理念。首先，過程性督導評估與發(fā)展性督導評估相結(jié)合，既關(guān)注地方政府組織機構(gòu)改革、制度完善、財政投入等情況，又主張通過督導評估調(diào)動地方政府工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，以評促改，切實推動工作進展和工作改進。其次，基于政策目標的督導評估與基于利益相關(guān)者需求的督導評估相結(jié)合，《督導辦法》一方面充分體現(xiàn)了"全面改薄"的各項具體政策目標，另一方面關(guān)注校長、教師、學生、家長、社會公眾等利益相關(guān)群體的需求和滿意度。
�。ǘ┤婵偨Y(jié)了中國教育督導實踐的經(jīng)驗。近年來，我國不斷加強和改進教育督導工作，出臺了多個專項督導辦法，并依法依規(guī)開展專項督導，有力地推動了教育重大民生項目的實施進展，特別是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估及2014年農(nóng)村義務(wù)教育14項基本辦學條件專項督導工作，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。《督導辦法》可以說充分吸納了前期教育督導的成功經(jīng)驗和做法。
（三）委托第三方機構(gòu)獨立開展項目評估。除了由國務(wù)院教育督導委員會辦公室負責組織實施的官方督導評估外，《督導辦法》規(guī)定"引入有資質(zhì)的第三方參與評估，充分運用多種評估方法和方式，獲得全面準確的有效信息和評估結(jié)果"。這是一個創(chuàng)新，也是國際和國家項目評估的趨勢。專業(yè)的第三方機構(gòu)以長期研究為基礎(chǔ)，從全面、客觀、中立的立場出發(fā)，獨立開展項目評估，發(fā)布評估報告，將為增強"全面改薄"項目督導評估工作的客觀性提供有力支撐。
�。ㄋ模┒綄Х桨妇哂锌茖W性、有效性。第一，《督導辦法》起草過程中書面廣泛征求了國家及全國32個區(qū)域（含兵團）發(fā)展改革部門、財政部門以及教育部門的意見、建議。在此基礎(chǔ)上，對《督導辦法》作了進一步的修改和完善。第二，《督導辦法》綜合采用定量督導評估與定性督導評估。一方面，遵循簡約、量化、可操作原則，依據(jù)全面改薄的政策要求建立了系統(tǒng)的督導評估指標體系，同時采用問卷調(diào)查法等搜集反映項目實施情況的數(shù)據(jù)。另一方面，采用聽取匯報、個別訪談等定性方法進行項目督導評估。第三，督導數(shù)據(jù)的來源全面、可靠、具有時效性。全面、可靠、及時的數(shù)據(jù)資料是項目督導評估的基礎(chǔ)，全面改薄項目的督導采用信息化手段，以"全面改薄規(guī)劃管理系統(tǒng)"為基礎(chǔ)，由項目學校、地方教育行政部門自主填報，逐級匯總，并接受上級監(jiān)督，最終匯總到國家督導部門，以實現(xiàn)對項目實施情況的動態(tài)、全面掌握和精確督導評估。
�。ㄎ澹┒綄�(nèi)容的清晰明了、簡約具體，可操作性強。《督導辦法》對督導的內(nèi)容界定非常清晰明了，與"全面改薄"的政策要求和目標一一對應(yīng)，非常方便地方、學校和評估人員掌握和理解改薄工作和督導工作�！抖綄мk法》又隨附件制定了《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學校基本辦學條件工作專項督導評估指標體系》，指標體系完整，層次清晰，評估要點具體簡約，非常便于實際的評估操作，有利于實現(xiàn)評估的客觀一致。
�。┙⑿畔⒐_制度，以便民眾知情、社會監(jiān)督�！抖綄мk法》中在原則上提出"公開透明"，在評估內(nèi)容上要求"公開公示"，反復強調(diào)各方面信息的公共公示，廣泛接受社會監(jiān)督，這就實現(xiàn)了督導的民主化，也是督導真實有效的有力保障。
三、《督導辦法》出臺和實施的意義
（一）《督導辦法》是督促各地貫徹中央決策部署的重要抓手。全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學�；巨k學條件是黨中央、國務(wù)院著眼于貧困地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展、保障教育公平而作出的重大決策，是新一屆中央政府履職以來在教育領(lǐng)域?qū)嵤┑牡谝粋�重大民生工程�！抖綄мk法》是督促各地貫徹中央決策部署、落實三部委意見提出的各項任務(wù)和要求的重要抓手，是全面改薄工作取得實效的重要手段。
�。ǘ抖綄мk法》是依法依規(guī)開展督導工作的制度保障。黨的十八屆三中全會提出"強化國家教育督導"，四中全會對深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府做出新的部署。貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，出臺《督導辦法》，進一步完善教育重大專項督導評估制度，使督導工作有章可循、有規(guī)可依，將大幅提升依法依規(guī)做好全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學�；巨k學條件各項工作的能力和水平。
（三）《督導辦法》是提高政府工作透明度的有效途徑�！抖綄мk法》對督導主體、對象、原則、內(nèi)容和程序等，做出了具體規(guī)定，進一步明確了督導誰、督導什么、怎么督導等問題，提高了督導評估工作的透明度，充分保障了社會公眾對教育重大民生項目的知情權(quán)和參與權(quán)，有利于促進各地轉(zhuǎn)變政府管理職能，主動作為，認真履職，加大政務(wù)公開力度，全面提升政府公信力。
